Poco se habla del ajuste del carbono en frontera
En julio de 2021 la Comisión Europea anunció que iniciaba el proceso para establecer una «tasa de ajuste de dióxido de carbono en frontera» (CBAM por su acrónimo en inglés) con el objetivo de reducir el riesgo de fuga de las empresas europeas hacia países menos estrictos en el control de gases de efecto invernadero (GEI). La medida era parte del paquete de medidas denominado «Fit for 55» orientado a reducir las emisiones en un 55 % para 2030 en comparación con las de 1990. El anuncio –confirmación de una propuesta ya conocida– se hacía enfatizando que esta medida estaba en línea con el compromiso de reducción de GEI no sólo de la Unión Europea sino del conjunto del mundo. En el largo proceso legislativo que esta medida tiene que cubrir hasta entrar en vigor acaba de superarse una nueva etapa que ha pasado casi del todo ignorada por la prensa española. Es posible que se deba a la relativa complejidad de la medida aunque no por ello deje de ser un instrumento llamado a tener una gran importancia. La nueva etapa de este proceso ha sido el resultado del informe favorable (aunque con enmiendas) de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria del Parlamento Europeo así como el acuerdo del Consejo de Ministros de Economía de la UE de 15 de marzo.
La UE se caracterizó desde la negociación del Protocolo de Kioto por liderar la adopción de acuerdos orientados a reducir las emisiones de GEI. En esa línea, la aproximadamente mitad de la industria responsable de estas emisiones fue obligada a participar en el mercado europeo de derechos de emisión (EU-ETS por sus siglas en inglés). En este mercado las empresas más contaminantes tienen que comprar derechos de emisión y las menos encuentran una oportunidad de negocio vendiendo los derechos sobrantes a un precio que ha llegado a rozar los 80 euros por tonelada de CO2.
Parte de las industria europea obligada a participar en el EU-ETS, nos referimos a la más contaminante, tiene un fuerte incentivo a cerrar sus plantas y abrirlas en países con una legislación medioambiental menos estricta. A este riesgo de deslocalización se le denominó eufemísticamente «riesgo de fuga de carbono» para ocultar que lo que verdaderamente estaba en riesgo de fuga eran las empresas, los puestos de trabajo en Europa y, también, el dióxido de carbono (carbono a secas en lengua inglesa) que pasaría de emitirse en el viejo continente a hacerlo en los países hospedadores de las nuevas plantas industriales. La UE elaboró una lista de industrias en riesgo de fuga y le ha otorgado hasta ahora un tratamiento preferencial que consiste en asignarles gratuitamente permisos de contaminación suficientes para que los que tuvieran que adquirir en el EU-ETS no fuesen excesivos como para disparar sus costes. El nuevo mecanismo va a sustituir el «regalo» de los derechos de contaminación por un ajuste en frontera que nivele los costes medioambientales de las empresas europeas con las empresas del resto del mundo de manera que estas no comercialicen sus productos en Europa a un precio inferior gracias a que soportan unos costes medioambientales más bajos. La cuestión es ¿cómo se va a hacer esto?
Para que el nuevo sistema resulte factible pasa por dejar claro la lista de industrias que se verán afectadas. Hasta el momento son las siguientes; cemento, acero, aluminio, fertilizantes y electricidad. En los últimos días parece que la lista se amplía al grupo de productos en las categorías de polímeros y productos químicos orgánicos básicos. También al hidrógeno. Los principales países y productos afectados antes de la imposición de sanciones a Rusia y Bielorrusia eran el cemento procedente de Turquía, Ucrania y Bielorrusia; el fertilizante de Rusia, Egipto y Argelia; el acero de China, Rusia y Turquía; y el aluminio de Rusia y China.
El segundo paso consiste en dejar claro quién tendrá que pagar. Serán las empresas importadoras que compren por un valor superior a 150 euros. Los importadores deben comprar un certificado por la diferencia entre el contenido de dióxido de carbono del producto importado y el mismo producto producido en la UE. Ese precio del certificado que tendrán que comprar las empresas importadoras actuará como cantidad de ajuste y, previsiblemente, se trasladará al precio final de venta de manera que desaparezca la diferencia por el menor coste medioambiental pagado por las empresas de fuera de la UE.
Una cuestión central es cómo se medirá la cantidad de carbono de los productos europeos y de fuera de la UE de manera que sea posible hacer rigurosamente el ajuste por la diferencia. Para esto hay que tener en cuenta que las emisiones de carbono de cualquier producto se pueden calcular con hasta tres niveles de alcance. Las emisiones de alcance 1 son las asociadas a las actividades que se hacen bajo el estricto control de la planta industrial (quema de combustible en hornos propios, combustible usado por la propia flota de vehículos, etc). Las emisiones de alcance 2 se derivan del consumo de energía eléctrica y térmica que hace la planta pero que se producen fuera de la planta. Por ejemplo, aquí entran las emisiones que genera una planta de ciclo combinado para poder producir la energía eléctrica que necesita la planta industrial para poder funcionar. Finalmente están las emisiones de alcance 3 que son las que se producen por actividades indirectas inducidas por la planta industrial debidas a los viajes de sus equipos comerciales, a la compra de productos semielaborados, contratación de campañas de publicidad, etc. La decisión de la UE es que el cálculo de la diferencia entre los productos interiores y los importados se haga cuantificando la suma de las emisiones de alcances 1 y 2 (con algunas dudas sobre la segunda). Es importante dejar claro que este tipo de cálculos está muy estandarizado, por ejemplo a través de la normativa ISO 14064 que protocoliza el cálculo de la huella de carbono o cantidad emitida.
Otra cuestión es cómo comparar las cargas o impuestos por contaminar pagados por las empresas de fuera de la UE y las soportadas por las europeas de manera que el pago por ajuste en frontera equilibre unas con otras. Esto es importante pues existe una amplia panoplia de tasas, licencias y cargas administrativas que puede pagar una empresa y cuya catalogación como «carga medioambiental» sería discutible, por ejemplo, los impuestos sobre el consumo de energía. El criterio de la UE ha sido el de computar en la comparación sólo aquellas que se exijan directamente para «penalizar» por las emisiones de GEI quedando fuera el resto de cargas.
Una vez entrado en funcionamiento el mecanismo de ajuste en frontera la UE dejará de compensar a la industria más contaminante con los derechos de contaminación «extra» que se le entregaba para disuadirla de la deslocalización a otros países. Por otra parte, la complejidad de la medida puede que favorezca la creación de una especie de club de socios comerciales en el que se integren países exportadores de la UE que quieran estandarizar sus procesos y normativas de forma que, para los países socios de ese club, resulten más fáciles las exportaciones a la UE. Por último, pero no menos importante, la UE tiene mucha confianza en que la Organización Mundial del Comercio no va a bloquear su propuesta ante las denuncias que puedan plantear los países más perjudicados. La medida entraría en funcionamiento en 2026 después de que durante los años 2023 a 2025 se recopilase la información suficiente para que los pagos por ajuste fuesen rigurosos. En definitiva, se trata de una medida muy importante que está recibiendo poco interés público.
- José Manuel Cansino es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Sevilla y académico de la Universidad Autónoma de Chile / @jmcansino