De lo ineficiente e insostenible del modelo financiero singular para Cataluña

Mucho se escribe en estos días sobre la soberanía fiscal catalana, a imagen y semejanza de la vasca o navarra. Dos son los ejes del debate. Qué parte de lo que se recauda en un territorio ha de quedar a disposición de sus Gobiernos autonómicos y quién lo ha de administrar.

Dos son los modelos presentes en nuestra Constitución. El que se reconoce en su disposición adicional primera a la ciudadanía vasca y navarra por su peculiar, y violento, devenir histórico, de corte netamente confederal. La soberanía fiscal se reconoce a los cuatro territorios forales, que ejercen de forma concertada o convenida con el Estado, para transferirle una cantidad anual – cupo o aportación – en compensación por los gastos que al mismo le procura su ciudadanía.

Como es bien sabido, se trata de un residuo histórico que ha quedado incrustado en nuestra historia constitucional por mor de las guerras carlistas, la civil – en la que guipuzcoanos y vizcaínos tiraron por una senda, perdiendo su fuero fiscal, mientras que alaveses y navarros lo hicieron por otra, conservándolo durante el franquismo – y, finalmente, a golpe de terrorismo. Ni es eficiente, ni es solidario, ni, en realidad, es sostenible. Es lo que hay, por expresa reserva de esa misma Constitución (disp. ad. 1ª) que, pese a ello, los nacionalistas vascos no quisieron refrendar con su voto.

La ordenación de las finanzas públicas del resto de las Autonomías se enmarca en un llamado «régimen común» cuya ordenación específica, desde 1980 y sucesivas reformas, se contiene en la LOFCA, una ley ordinaria de financiación autonómica y diversas leyes de cesión de tributos. Este segundo modelo es de factura netamente federal. Curiosamente, diseñado por un eminente socialista catalán y su equipo de la Universitat de Barcelona, Antoni Castells, y desplegado en todo su esplendor por un inspector de Hacienda madrileño, de nombre José María Aznar, en su segunda legislatura (2001), cuando no dependía de los nacionalistas catalanes para gobernar. Porque le dio la gana, vaya, supuestamente convencido de que era lo que convenía hacer.

Así las cosas, en términos administrativos y financieros nuestro modelo de Estado compuesto ya es - desde 2001 con toda claridad - de naturaleza federal, con la excepción vasca y navarra, de corte confederal. En números redondos, el 38 % del gasto público lo gestionan las Autonomías, el 12 % las entidades locales y el 20 % la Administración General del Estado. ¿Qué pasa con el 30 % restante? Que lo gestiona la Seguridad Social, entidad institucional de ámbito estatal que goza de su propio sistema financiero – cotizaciones y pensiones – administrado íntegramente por su propia Tesorería. Más adelante se volverá sobre ello, por ser una de las claves del problema financiero que esconde el modelo ahora propuesto.

El acuerdo suscrito entre el PSC y ERC para facilitar la investidura del Sr. Illa como President de la Generalitat anuncia el desarrollo normativo de un tercer modelo, «singular», para Cataluña. Inspirado en el primero, prevé que la administración de todos los tributos generados en Cataluña – «las llaves de la caja» – será transferida a la Generalitat. A diferencia del vasco y del navarro, se prevé que a la compensación por los gastos que al mismo le siga procurando la ciudadanía catalana se agregará una contribución «solidaria» al resto de los españoles.

La implantación y desarrollo de este tercer modelo es, a fecha de hoy, del todo incierta, pues exige, sin ninguna duda, una reforma integral de las leyes, orgánicas y ordinarias, que lo regulan.

En la práctica supondría que se habría reconocido a una Autonomía que representa en torno al 19 % del PIB un sistema de financiación próximo al que, con expreso respaldo constitucional y fuerte arraigo histórico funciona para los territorios forales, cuya contribución al PIB se mueve en torno al 5 %. Un sistema de trazas confederales, eso sí, en el que se prevé la dotación de una contribución «solidaria», que no existe en el foral (más allá del irrelevante, por su cuantía y destino, Fondo de Compensación Interterritorial).

El encaje constitucional de la creación legislativa de este tercer sistema es más que dudoso, aunque no absolutamente descartable. Su viabilidad política es, a la vista está, algo más que compleja, pero no del todo imposible, a tenor de todo lo que ha sucedido durante esta legislatura y es capaz de tejer el Dr. Sánchez.

Prescindiendo de ambos factores, que no es poco, merece la pena reflexionar sobre su oportunidad, en términos de gestión administrativa, y sobre su sostenibilidad financiera.

La administración de los grandes tributos, en el sistema de régimen común, se atribuye a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), integrada en el Gobierno de la Nación a través de su Presidente, Secretario de Estado de dicho Gobierno. La de los impuestos cedidos, en buena medida, se ha transferido a los Gobiernos autonómicos. En el caso de Cataluña, a la Agència Tributaria de Catalunya (ATC).

El art. 204 del Estatuto de Cataluña (2006) preveía ya la creación de un Consorcio entre la AEAT y la ATC, que se debería de haber creado en el plazo de dos años desde su aprobación, y que podría devenir en la Administración tributaria única de Cataluña. El precepto no fue declarado inconstitucional y transcurridos casi veinte años desde su aprobación ese mandato se ha incumplido, por los diferentes Gobiernos españoles y catalanes que desde entonces se han sucedido.

Ese aspecto del pacto de investidura se podría, se debería, pues, desarrollar de inmediato, sin necesidad de reforma legislativa alguna. Otra cosa es cómo resultaría más oportuno hacerlo.

El acuerdo prevé expresamente que se transfieran a la ATC los recursos humanos, materiales y tecnológicos que la AEAT tiene, para poder gestionar desde Zona Franca – la sede de aquella – lo que ahora se hace desde Letamendi – la ubicación de la Delegación especial de la AEAT en Barcelona – todo lo relativo a la aplicación de los tributos estatales, a medida que se vaya encomendando su administración a la ATC.

Se dice que será inmediata, en 2025, para el IRPF e inminente, 2026, para determinados aspectos – PIME’s y arrendamientos turísticos – del IVA. Poca broma. Da la impresión, por la mención al IVA, que se pretende modificar el modelo de distribución de los ingresos correspondientes a este impuesto en el modelo de régimen común para descartar, al menos parcialmente, el actual, basado en el consumo relativo en cada Autonomía, y desplazarse hacia el del domicilio de las personas, físicas y jurídicas, que lo declaran.

Algo así, por cierto, exigiría una reforma legislativa, sin duda, y no parece que tenga mucho sentido en términos de vinculación entre el origen de los recursos y las Haciendas que resultan destinatarias de esas cantidades. El IVA recae sobre el consumo, incide en la capacidad contributiva del destinatario, más allá de que se recaude en cabeza de quien presta el servicio o entrega el bien, en origen, mediante la técnica de la repercusión.

En definitiva, pasando de puntillas por una gestión consorciada, coordinada, de convivencia, lo que se busca es, y de forma acelerada, fagocitar la infraestructura de la AEAT en Cataluña para transferirla, gota a gota, a la ATC.

Es evidente que algo así, además de traumático – basta con advertir la reacción de los inspectores de Hacienda del Estado, a través de su Asociación – no es lo ideal, ni mucho menos, en términos de eficacia del modelo de gestión tributaria en su conjunto. Todo sería más costoso, complejo, arduo y, en definitiva, ineficiente, luego, injusto para el conjunto de la ciudadanía. Contrario al bien común, vaya. Hagan una encuesta entre los asesores fiscales que trabajan en Cataluña.

Algo mucho más eficiente, en términos de costes, adecuado para los contribuyentes y respetuoso con nuestro modelo de federalismo cooperativo, que no confederal, sería caminar en sentido contrario hacia un modelo verdaderamente consorciado, que no desgajado, como el previsto en el art. 204 EAC.

En definitiva, orientarse a hacer presente a las instituciones catalanas – de todas las Comunidades autónomas de régimen común - en el gobierno de una Agencia tributaria federal, independiente del Gobierno de la Nación, como el Banco de España. Cuyo Presidente se nombrase por el Senado, con un mandato de seis años, y en el que sus Delegados especiales autonómicos fueran designados mediante un sistema de elección en el que tuviesen un papel esencial los Parlamentos autonómicos. En definitiva, ya lo describí hace más de diez años, un nuevo modelo de Administración tributaria.

Sé que algo parecido, en el contexto actual, es política ficción y que, desde luego, exigiría una reforma constitucional. Pero bien está, digo yo, elevar un poco la mirada – separarse de las escaramuzas diarias – para tratar de otear horizontes en los que se pudiesen articular modelos integrados de administración de los tributos verdaderamente cooperativos, diseñados desde una lealtad que hoy no existe, en beneficio del común, y respetuoso con los distintos ámbitos competenciales que contempla nuestro modelo constitucional de Estado compuesto. En el que, además, los Gobiernos autonómicos de régimen común, todos, estuvieran presentes de forma más ajustada a lo que es propio de un entramado institucional federal: integrado, cohesionado, pero cooperativo, no como el actual modelo orgánico de la AEAT.

Más difícil, aún, se adivina el encauzar de forma razonable el sostenimiento financiero de nuestro sistema de convivencia con los mimbres del modelo confederal vasco y navarro, que ahora se quiere extender a Cataluña mediante la tríada de «singularidad», «bilateralidad» y «solidaridad».

Y aquí el problema principal se llama Tesorería de la Seguridad Social. Retomemos el dato de su reflejo en las cuentas públicas globales, alrededor del 30 % del gasto público, y subiendo, merced a la indexación de las pensiones y la jubilación acelerada de mi generación. Pues bien, en este rubro financiero las Comunidades autónomas, tampoco los territorios forales, no tienen ni arte ni parte, ninguna participación.

Pero el hecho cierto es que, las finanzas públicas de la Seguridad Social están quebradas: La hucha que se dotó en tiempos del Presidente Aznar hace años que se desfondó. Dicho de otro modo. Únicamente se pueden pagar cada año las pensiones, también las de la ciudadanía vasca y navarra, gracias a que el Tesoro público estatal transfiere a la Tesorería de la Seguridad Social cuantías ingentes de dinerario por distintos conceptos – «gastos impropios», «préstamos» (que nunca se devolverán) – hasta importes que últimamente rondan los 50.000 M. € anuales.

El déficit entre cotizaciones y pensiones en los territorios forales se mueve en el entorno de los 4.500 M. € anuales. Pues bien, los Tesoros públicos forales no participan, en modo alguno, de su cobertura, que descansa, íntegramente, sobre las espaldas de las finanzas públicas estatales, de la Deuda pública del Reino de España, en definitiva.

No lo olviden nunca. Sus pensiones no se pagan con lo que ustedes cotizaron al sistema, sino con lo que aportan quienes hoy trabajan. De media, a los doce años de devengarlas se habrán consumido ya esas cantidades, y su esperanza de vida se alargará otros veinte años en los que se financiarán… vaya usted a saber cómo. Sí, con Deuda pública del Estado que se transfiere a la siguiente generación, y suma y sigue. Una ruina en toda regla, en pocas palabras.

De extender este modelo financiero confederal, «singular», a Cataluña, donde ese déficit es aún mayor, la sostenibilidad financiera de las cuentas públicas en su conjunto se vería algo más que comprometida. Además de resultar radicalmente injusto para el conjunto de los ciudadanos del resto de España, que vendrían a financiar con cargo a sus ingresos el déficit de la Tesorería de la Seguridad Social en Cataluña – como ya ocurre hoy en día con los territorios forales, dicho sea de paso – es probable que la pérdida de capacidad de generar recursos que la singularidad del sistema catalán comportaría para la Hacienda estatal repercutiría negativamente en la calificación de la Deuda pública del Reino de España. En definitiva, en la capacidad financiera del Tesoro público español para solventar el déficit de la Tesorería de la Seguridad Social.

Dicho de otro modo. En el cálculo de la contribución de «solidaridad» prevista en el «singular» modelo que se anuncia – también, a fecha de hoy, en el cupo y en la aportación forales – sería imprescindible, para que el modelo resultase financieramente sostenible, incluir el déficit que la Tesorería de la Seguridad Social presenta en dichos territorios.

En pocas palabras, más allá de que el régimen financiero de singularidad para Cataluña previsto en el acuerdo para la investidura del Sr. Illa resulte acorde con nuestro sistema constitucional, dudoso, y viable en términos políticos, un arcano, el verdadero problema de fondo que presenta es que se encamina hacia un modelo de administración tributaria contraproducente – por ineficiente – y hacia un sistema de finanzas públicas que resulta insostenible en su proyección de futuro.

• José Andrés Rozas es catedrático de Derecho financiero y tributario de la Universitat de Barcelona.