El Senado, ese desconocido
El Senado es susceptible de importantes críticas. Por una parte, su diseño, composición y funciones no responden a su carácter de Cámara territorial. La base de su elección es la provincia. Pero hoy la estructura territorial se articula fundamentalmente en CC.AA
El Hemiciclo del Senado durante una sesión plenaria
Como continuación de las aportaciones del grupo Qveremos en El Debate, dedicamos en la semana de la Constitución nuestro análisis a uno de nuestros más importantes órganos constitucionales: el Senado, centro de la polémica los últimos días
¿Deberíamos suprimir el Senado?
Uno de los lugares comunes de nuestra política es que se puede eliminar «porque no sirve para nada y es caro». ¿Contribuiría esto a resolver nuestra crisis de representación y la hipertrofia de la Administración Pública? ¿Es una buena idea? Creemos que no. El Senado tiene un importante papel legislativo, aunque resulte desconocido. Y con un correcto diseño competencial sirve precisamente como refuerzo al debate y a la representatividad. Además, la organización territorial de España en Comunidades Autónomas (CC.AA) requiere de una auténtica cámara territorial, que asegure la coordinación Estado-Autonomías. El Senado es una institución clave en la vertebración territorial.
Para comprender nuestra posición, hay que empezar por aclarar que el Senado ejerce las funciones típicas de cualquier Parlamento: aprueba las leyes, tramita los Presupuestos Generales del Estado y controla al Gobierno. Es cierto que el Congreso tiene un poder de decisión mayor, pues puede levantar los vetos impuestos a las leyes en el Senado, y puede investir y cesar un Presidente. Es lo que se conoce como un bicameralismo imperfecto.
Pero la función limitada no hace inútil al Senado:
1º Porque refuerza la representatividad: en la inmensa mayoría de los países democráticos existen dos Cámaras, evitando la segunda que el elemento mayoritario sea el único criterio de representación. El unicameralismo sólo existe en países muy pequeños (Israel) o con muy poca densidad de población (Finlandia). Los Estados con dos Cámaras son casi siempre de «bicameralismo imperfecto», con el fin de evitar posibles colapsos constitucionales en los que resulte imposible sacar adelante nuevas leyes. En casos excepcionales como Italia se da el bicameralismo perfecto: no se puede elegir Presidente sin el apoyo de ambas Cámaras. Si pensamos que en España la derecha ha ganado el Senado varias veces sin dominar el Congreso, y que si el bicameralismo hubiera sido perfecto ni Sánchez ni Zapatero habrían llegado a ser Presidentes, más de uno sería bicameralista perfecto.
2º. El 95 % de las leyes son modificadas en el Senado (modificaciones después respetadas por el Congreso). El Senado legisla con más tranquilidad y pule los defectos técnicos con que suelen salir las normas del Congreso, por la prisa y la presión política.
3º. El Senado también controla al Gobierno, principalmente en cuestiones de política territorial.
La fachada del Senado, en una imagen de archivo
4º. Tiene un coste relativamente bajo: cuesta seis veces menos que el de Francia. Y esto a pesar de que el número de Senadores (más de 250) es indudablemente alto para un país como España (en EE.UU. hay 102 Senadores para más de 300 millones de habitantes). El Senado trabaja con una Administración pequeña y eficiente.
Principales críticas al Senado
Dicho todo lo anterior, el Senado es susceptible de importantes críticas. Por una parte, su diseño, composición y funciones no responden a su carácter de Cámara territorial. La base de su elección es la provincia. Pero hoy la estructura territorial se articula fundamentalmente en CC.AA. Esto se hizo así porque al promulgarse la Constitución no se sabía hasta qué punto iba a desarrollarse el proceso autonómico. La existencia de Senadores de designación autonómica no soluciona esta falta de sintonía. Además, el Senado no tiene todas las facultades necesarias de representación territorial: sus funciones más relevantes se limitan a la tramitación de determinadas cuestiones relacionadas con los Convenios entre las CC.AA y con el Fondo de Compensación Interterritorial. Ello le priva de una capacidad real y efectiva sobre la política territorial del Estado.
Por otra parte, los partidos dejan el Senado para «elefantes» en el final de su carrera o para políticos muy jóvenes como una oportunidad de foguearse. Si los partidos se tomasen en serio el Senado, los ciudadanos lo valoraríamos más.
Posibles mejoras de nuestro Senado
En primer lugar, debe rediseñarse la forma de elección y la composición. Una posible solución sería un método parecido al del Bundesrat alemán: cada Comunidad Autónoma designaría entre los miembros de sus Parlamentos entre uno y tres Senadores, en función de su población. Así tendríamos un Senado más pequeño, y fuertemente ligado al diseño político-territorial de España. La elección de forma indirecta a través de unas elecciones autonómicas no restaría legitimidad a los Senadores, y en cambio contribuiría a una vinculación real entre los poderes legislativos estatales y autonómicos.
En segundo lugar, hay que dotar al Senado de nuevas funciones:
1. Concediéndole la iniciativa y decisión final de las leyes con contenido autonómico. Pensemos por ejemplo en cómo se desarrollaría el debate sobre el plan hidrológico: los Senadores votarían más por su territorio que por su partido.
2. Permitiéndole actuar como elemento de enlace entre el Gobierno y las Cortes Generales y los gobiernos y parlamentos autonómicos, a nivel normativo y ejecutivo, para asegurar la coherencia entre la legislación del Estado y de las CC.AA.
3. Permitiendo a los grupos territoriales existentes que puedan agrupar Senadores de distintos grupos parlamentarios, y que presenten iniciativas tanto de control como legislativas al mismo nivel que estos últimos.
4. Recuperando el papel de la Comisión General de las CC.AA existente en el Senado, promoviendo el Gobierno sus reuniones y el constante ejercicio de sus funciones.
La reforma del Senado es un tema lo suficientemente serio y complejo como para buscar la solución cosmética de reubicarlo en otra ciudad, o introducirlo confusamente en el marco de un mal entendido federalismo (que ignora que esto podría implicar una recentralización competencial). Cualquier reforma futura, dirigida a reforzar nuestra estabilidad institucional, debería valorar el Senado, en lugar de decir sobre la Cámara alta las simplezas que se decían en los tiempos de la «nueva política», hace ya diez años.