Las prórrogas presupuestarias en la Constitución (o las paradojas del cesarismo)

La esencia del gobierno parlamentario radica en que el Parlamento (o de la Cámara popular si este es bicameral, usualmente) es la institución que acredita quién tiene derecho a gobernar. Quien tiene la mayoría absoluta en la Cámara o, en su defecto, la pluralidad mayor, tiene el derecho a formar Gobierno, derecho que conserva a lo largo de la legislatura salvo que la mayoría parlamentaria le retire su apoyo bien sea formal o informalmente. Quien no cuenta (o no conserva) la mayoría parlamentaria no tiene título para ser Gobierno y, además, no cuenta con las facultades necesarias para gobernar, toda vez que es la mayoría parlamentaria la que tiene la potestad de aprobar el ingreso y el gasto público. A la postre, el presupuesto es la política real del Gobierno en cifras, «no imposición sin representación», reza el viejo principio parlamentario inglés, que se halla en la raíz, nada menos que de la primera revolución liberal: la americana.

En nuestro caso, el texto constitucional es fiel a dicho principio, y lo es con singular radicalidad: el Parlamento tiene el monopolio de la fiscalidad porque se requiere norma parlamentaria tanto para fijar los impuestos (art.133 CE) como para endeudarse (art.135). Además, son las Cámaras las que definen la estructura y contenido del gasto que se autoriza, toda vez que a las mismas corresponde la aprobación de los presupuestos (art.134.1.CE), que están sujetos al principio de totalidad (art.134.2.CE). Es más, las modificaciones que puedan darse a aquellos deben ser sometidas a la aprobación de la representación nacional (art.134.5.CE).

La ley fundamental establece asimismo el principio de anualidad de los presupuestos y la regla general de coincidencia entre el año natural y el presupuestario y exige que la creación de nuevos tributos debe ser objeto de una ley específica (art.134.7.CE). Sin voto parlamentario no hay ni tributos ni presupuesto; es más, la ley general presupuestaria establece límites muy rigurosos a la variación gubernamental de los créditos asignados a fines específicos, en el dialecto profesional a las posibles excepciones al principio de especialidad, exigiendo casi siempre que las modificaciones importantes de los presupuestos exigen norma que requiere aprobación parlamentaria (ley o decreto-ley).

Nos hemos quedado sin presupuestos, y sin prórroga, porque el Gobierno no ha cumplido con su deber

El sistema previsto en la Constitución contempla tanto el supuesto ordinario (la aprobación del presupuesto en tiempo y forma), como el extraordinario (cuando ello no es factible). Para ello especifica que cada año el Gobierno tiene el deber constitucional de presentar el proyecto de ley de presupuestos con una antelación mínima de tres meses a la fecha de expiración de los presupuestos salientes (art.134.3.CE) sea cual sea esta, de tal modo que sea factible contar con presupuesto nuevo para el año entrante antes de la expiración de los del año saliente. Si en ese plazo el Parlamento aprueba los presupuestos, se está en la normalidad.

Pero la normalidad política ni está ni puede estar garantizada por la norma jurídica. En consecuencia, es preciso prevenir qué sucede cuando llegando el comienzo del año fiscal el Parlamento no ha aprobado en proyecto de ley de presupuestos. A ese efecto el art.133.4 estatuye que si comenzado el año fiscal las Cortes no han aprobado ninguno, todavía se produce la prórroga («automática») de los del año saliente. Esa regla se está incumpliendo.

En los términos del art.134.CE, el presupuesto de la posibilidad de prórroga presupuestaria radica en que el Gobierno haya presentado al Congreso el proyecto de ley de presupuestos, al efecto de que la tardanza no genere daños mayores, pero si el Gobierno, incumpliendo el deber que le impone el art.134.3. CE, no ha presentado el correspondiente proyecto de ley, no se puede cumplir la regla del art.134.4. CE, porque el incumplimiento gubernamental impide que haya proyecto de ley en tramitación y ese es, precisamente, el presupuesto de la prórroga. Nos hemos quedado sin presupuestos, y sin prórroga, porque el Gobierno no ha cumplido con su deber.

En el pasado se ha recurrido a una solución alternativa: que el Parlamento dicte una ley autorizando al Gobierno a seguir recaudando y gestando los fondos, empero ese precedente no resulta válido (a diferencia del caso inglés) porque la mera autorización parlamentaria reposa sobre una concepción predemocrática de la Constitución («las Cortes con el Rey son la fuente de todas las cosas legítimas») y por ende por su radical incompatibilidad con las previsiones de la Constitución vigente.

Si el Gobierno conserva la mayoría, los sacará adelante; si no, probará que ha perdido el título para gobernar y que no quedan más que dos salidas: dimisión o elecciones

Si no hay proyecto de presupuestos y, por tanto, el Congreso no los puede votar, no cabe prórroga alguna porque recurrir a ella sería incompatible no con este o aquel precepto constitucional, sino con el sistema mismo adoptado por la ley fundamental para resolver los problemas de la Hacienda. Al recurrir a la prórroga presupuestaria, el Gobierno que gloriosamente nos rige comete dos infracciones de la Constitución: una por omisión, no presentó el proyecto de presupuestos; otra por acción, los ha prorrogado con violación de la ley fundamental. La explicación que se no da no deja de ser reveladora: no los presentamos porque no tenemos los votos, lo que presupone que el rol del Parlamento no es su «examen, enmienda y aprobación» (art.134.1. CE), sino simplemente ser un órgano de registro de decisiones que se toman en otras sedes.

No han faltado autores que han defendido la conveniencia y oportunidad de un «cesarismo democrático». Desconocen, en cambio, que la primacía de poder del césar que goza de la confianza del público es incompatible con el pluralismo inherente a la democracia constitucional. Y no hay otra.

¿Cómo salir del embrollo en que nos ha metido el Gobierno que gloriosamente nos rige? Simple, que el Gobierno cumpla con su obligación y presente el proyecto de ley de presupuestos. Si conserva la mayoría, los sacará adelante; si no, probará que ha perdido el título para gobernar y que no quedan más que dos salidas: dimisión o elecciones. Claro que ese no es plato de gusto, es el precio de olvidar la advertencia de un ilustre politólogo italiano: «No nació la monarquía para ser sostenida por el sufragio universal», toda vez que el cesarismo no es sino una forma de gobierno monárquico.

• Manuel Martínez Sospedra fue senador y es catedrático (emérito) de Derecho Constitucional en la Universidad CEU Cardenal Herrera