La reforma del régimen de Franco mediante leyes administrativas

A finales de los años 50 del pasado siglo el régimen franquista pasó por una evolución crucial que garantizó su supervivencia. La guerra había favorecido la estabilidad social al no haber oposición, pero el aislacionismo político llevó a la autarquía como sistema económico que estaba produciendo empobrecimiento y falta de desarrollo. La llegada a los altos puestos de la administración de personas muy cualificadas profesionalmente, menos marcadas por la guerra en lo político y con cierta perspectiva exterior, hizo posible la revitalización del Régimen y la mejora material de los españoles.

La economía española del momento, con poco comercio exterior y muy limitada por la escasez de producción interna, estaba marcada por una alta inflación, un déficit comercial insostenible y el aumento imparable de la deuda pública. En 1957, Carrero Blanco promueve un cambio de gobierno y nombra a Alberto Ullastres como ministro de Comercio, Navarro Rubio de Hacienda y López Rodó en la Secretaría General Técnica de la Subsecretaría de la Presidencia de quien dependía la Oficina de Coordinación y Programación Económica. Eran los llamados tecnócratas, conservadores pero alejados de los postulados falangistas. Su acción terminaría en el Plan de Estabilización de 1959 que cambió la política económica de manera radical y supuso un crecimiento asombroso de la economía.

El Fuero de los Españoles

Este cambio en materia económica fue seguido de otro cambio fundamental en el ámbito legal. La España de Franco se caracterizaba por la ausencia de una Constitución, sustituida por las Leyes Fundamentales del Reino. En 1945 se promulgó el Fuero de los Españoles que contenía el catálogo de derechos individuales. Esta ley estaba redactada de manera que los derechos contenidos eran concesiones del Estado, limitados en algunos casos y con posibilidad de ser suspendidos o directamente inaplicables cuando se oponían a los principios generales del Estado dictatorial. Es decir, derechos concedidos por el poder en vez de frente al poder.

Todo derecho para ser real debe tener la posibilidad de ser ejercido, de hacer valer la posición individual frente al poder. El Fuero de los Españoles no recogía el modo de hacerlo, aunque para ello preveía la aparición de una norma posterior. Pero esto, como es fácilmente deducible, no era una de las prioridades del régimen. El punto de partida del cambio de modelo se puede señalar en el X Congreso Internacional de Ciencias Administrativas que se celebró en Madrid en 1956. Como bien señala Luis Media Alcoz en su Historia del derecho administrativo español (Madrid 2022), que ha sintetizado admirablemente siglos de historia jurídica, se juntaron tres líneas muy relacionadas: una doctrinal, con profesores alejados de los postulados del Movimiento como Jordana, García de Enterría, Villar Palasí, Garrido Falla o González Pérez entre otros; otra procedente de la Administración con López Rodó a la cabeza y una tercera jurisprudencial. No eran opositores al franquismo sino reformistas y, como tales, iniciaron la reforma del derecho administrativo español que, en una línea iusnaturalista, incorporaba el derecho subjetivo a la posición del administrado ante el Estado.

Es importante la figura de Laureano López Rodó que pasó a la política siendo ya catedrático de Derecho Administrativo en Santiago de Compostela. Forjó una gran amistad con el catedrático de la materia en Lisboa que era Marcello Caetano, luego primer ministro de Salazar durante muchos años. Los dos tenían una visión reformista del Estado mediante el cambio legal, aunque nunca cuestionaron los regímenes dictatoriales de los dos países. Un cambio que Ángeles González Fernández resume así: «postulaba en suma la configuración de sociedades meritocráticas ordenadas bajo los dictados de la ciencia y la técnica, ajenas a los imperativos ideológicos y a las luchas partidarias».

La reforma hizo realidad en plena dictadura un sistema de control judicial más garantista que el de muchas democracias liberalesLuis Medina Alcoz

La reforma trató de reforzar el principio de legalidad para disminuir el abusivo poder reglamentario del ejecutivo y que Las Cortes tuvieran el papel protagonista en la deliberación y aprobación de las leyes. No era un parlamento democrático, pero se avanzó al menos en la formalidad del principio. Tenían que configurar una defensa del ciudadano ante la Administración en el doble plano administrativo y judicial. Empezaron por el segundo al publicarse en 1956 la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, que enmarcaba este orden jurisdiccional dentro del sistema judicial común y servido por jueces y magistrados profesionales e independientes. Se amparaba la posición del particular frente a la sobreprotección del interés general concretado en los principios del régimen. El cambio fue revolucionario como señala Medina Alcoz: «hizo realidad en plena dictadura un sistema de control judicial más garantista que el de muchas democracias liberales».

No fueron tan avanzadas las dos leyes siguientes: Régimen jurídico de la administración del Estado (1957) y Ley de procedimiento administrativo (1958). No se cambiaron los principios básicos de autotutela administrativa y de ejecutoriedad del acto administrativo. Es decir, el privilegio que tiene la administración de imponer y hacer ejecutar sus actos, incluso coactivamente, sin necesidad de acudir a los tribunales. La administración puede ejecutar sus actos mientras no haya resolución administrativa o judicial en contra o que, al menos los paralice. Así, el sujeto que vea vulnerados sus derechos debe apelar, en primer lugar, esos actos a la propia administración que los dictó. La ley de 1958 estableció un sistema claro de recursos administrativos, los supuestos en que procedía cada uno, la casi unificación en todos los ministerios y la certidumbre en los plazos. Se impidió el acceso directo a los tribunales antes de pasar por el sistema de justicia gubernativa pero quedó regulado el derecho de recurso con más amplitud y claridad.

A finales de los años 50 del siglo XX el régimen de Franco estaba en su momento de mayor fortaleza política. No era posible cambiar el modelo de Estado ni el principio de autoridad sobre cualquier otro. Pero, de manera callada y con mucho trabajo, se abrió una brecha muy importante a favor de los derechos del individuo mediante unas leyes administrativas modernas que el propio Estado franquista promulgó.