La LOAPA: el fallido intento de la UCD y el PSOE por reordenar las competencias autonómicas

Los diputados constituyentes decidieron realizar una Carta Magna que muchos juristas han calificado como ambigua. Tal y como se ha demostrado en los más de estos 40 años, el texto constitucional puede ser interpretado de distintas maneras. Después de que entrara en vigor la Constitución, las autonomías comenzaron a solicitar que se les transfirieran competencias. De esta manera, en 1982 y durante el Gobierno de Leopoldo Calvo-Sotelo, la UCD y el PSOE suscribieron un pacto para llevar adelante la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, conocida como LOAPA, y cuyo objetivo era el de que las normas estatales primaran sobre las autonómicas en las competencias que la Constitución atribuye al Ejecutivo central.

Nuestra Carta Magna nombra una lista cerrada de las competencias que son exclusivas del Estado, mientras que menciona otra serie de atribuciones que las CC.AA. «pueden asumir». Sin embargo, el propio texto legislativo recoge un mecanismo en el que el mediante ley orgánica se pueden transferir a las Comunidades Autónomas «facultades correspondientes a materia de titularidad estatal». Así las cosas, en 1982 –y viendo que el proceso autonómico estaba yendo por una vía que no era la que en principio se había pensado durante el comienzo de la Transición– con la LOAPA, la UCD y el PSOE pretendían que la transferencia de competencias se realizara progresivamente y según la capacidad de cada Comunidad Autónoma. Para ello pusieron al frente del comité de expertos al profesor Eduardo García de Enterría, uno de los padres del Derecho Administrativo español.

Con esta norma, la UCD de Calvo Sotelo tenía un doble objetivo. Por un lado, desarrollar por primera vez el artículo 150.3 de la Constitución, que dictamina que el Estado puede dictar leyes «que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas», incluso en «materias atribuidas» a su competencia, y cuando «lo exija al interés general». Además, se tramitó como ley orgánica con la intención de que tuviera la misma fuerza legal que los Estatutos de Autonomía.

El Constitucional no permite el proceso

La Ley fue aprobada por el Congreso en junio de 1982. Sin embargo, 50 diputados nacionalistas –y los Gobiernos y parlamentos de Cataluña y País Vasco– interpusieron un recurso previo de inconstitucionalidad, mecanismo que ya no existe y que permitía suspender la tramitación de una ley orgánica o de un estatuto de autonomía hasta que el Tribunal Constitucional resolviera. En una sentencia histórica, el Órgano de Garantías anuló 14 artículos de la LOAPA. Entre ellos echó por tierra el precepto más rompedor, que recogía que «las normas que el Estado dicte en el ejercicio de las competencias que le reconoce» la Constitución «prevalecerán sobre las normas de las comunidades autónomas». Asimismo, el resto de los artículos declarados inconstitucionales hacían referencia, entre otros, a la interferencia del Estado en la potestad legislativa de las autonomías o al desarrollo de la legislación básica del Estado.

Por su parte, el TC también declaró nulo el carácter tanto de ley orgánica –al considerar que no desarrolla derechos fundamentales– como de ley armonizadora de la LOAPA. La sentencia subraya que el procedimiento de leyes armonizadoras «cierra el sistema global de distribución entre el Estado y las CC.AA», y que es aplicable «solo a aquellos supuestos en el que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa».

En consecuencia, el Constitucional aseguró que las Cortes no pueden dictar leyes de armonización en los supuestos en que disponga de otros títulos específicos previstos en las Constitución, en este caso las propias competencias exclusivas que tiene el Estado. Desde entonces y hasta ahora no se ha vuelto a promulgar una ley armonizadora.