Qué dice el Derecho de lo sucedido estos días en Valencia y Albacete con motivo de la Dana

Soy profesor de derecho romano, una materia no «muy lejana» de nuestro derecho, pero sí —en apariencia al menos— de las normas a través de las cuales hoy en España intentamos reaccionar frente a las desgracias que están padeciendo nuestros compatriotas de Valencia y Albacete.

Sin embargo, la magnitud de la tragedia y los hechos acontecidos con motivo de la visita de los Reyes y los responsables políticos a Paiporta el domingo, me obligaron el día siguiente en clase a detenerme con mis alumnos y analizar lo sucedido desde una perspectiva jurídica. Ellos —aprendices de juristas— y yo, tenemos la obligación de «no tocar de oídas» y hacer una valoración técnica adecuada.

Por ese motivo, mi clase de romano se tornó en una improvisada clase de derecho constitucional. Pido por ello excusas a los especialistas por los errores que estas líneas pudieran contener y por sus limitaciones. Evidentemente, no constituyen un exhaustivo análisis.

Todos mis alumnos habían visto las famosas imágenes de Paiporta. Para algunos de ellos, la reacción de la población y el rechazo que provocó la presencia allí de los Reyes, el presidente del Gobierno y del presidente autonómico estaban del todo justificados: «iban a hacerse la foto» y no solo no ayudaron —«podían haberse manchado de barro, sí, pero trabajando»—, sino que entorpecieron las labores de limpieza que allí se estaban realizando.

Reflexiones como esas, precisamente, constituyeron el punto de partida de nuestro trabajo que consistió en buscar en las normas qué poderes, competencias o facultades ostentan unos y otros con el fin de averiguar si los habían ejercido, colaborando así a poner remedio a la tragedia; o si, por el contrario, los habían desatendido, magnificando el dolor y el sufrimiento de los damnificados, como parece haber sucedido.

Por todos es sabido que la Corona en España no tiene poderes ejecutivos, puesto que su función es representativa —«asume la más alta representación del Estado»— y simbólica —es símbolo de unidad (del Estado)— (art. 56 CE). Así las cosas, la razón «formal» que justificaba la presencia de los Reyes ayer en Valencia era la de trasladar la solidaridad de todos los españoles para con los damnificados. Al acudir ellos allí, acudíamos todos los españoles. Su abrazo y consuelo fue nuestro abrazo y consuelo.

Las competencias ante situaciones como esta de los presidentes, del Gobierno y autonómico, hay que buscarlas principalmente en nuestra Constitución y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

Los preceptos más importantes de la Constitución son tres: el 116, el 149 y el 155.

El primero (art. 116 CE) dispone lo siguiente:

1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.

Ya nos adelanta la Constitución pues, como después confirmará la ley orgánica citada, que la competencia —exclusiva— para declarar el estado de alarma es del Gobierno (que no necesita, inicialmente, de visto bueno alguno del Congreso de los Diputados).

La decisión debe adoptarse mediante decreto, una herramienta de la que el actual Gobierno es perfecto conocedor por servirse de ella casi a diario. Y conviene además recordar que la convalidación de un real decreto —un trámite más engorroso y exigente— tuvo lugar el día después de la catástrofe, con gran polémica, en el Congreso de los Diputados. Si el Gobierno tuvo energías y tiempo para realizar ese trámite, cuánto más para declarar el estado de alarma, algo mucho más urgente y apremiante que modificar el régimen de la televisión española.

El art. 149 CE enuncia la lista de competencias exclusivas del Estado, inmediatamente después de listar aquellas que pueden ostentar las CCAA. Y entre ellas encontramos las de defensa y fuerzas armadas (art.149.4a). No tienen, pues, poderes los presidentes de las CCAA sobre las fuerzas armadas, incluyéndose en ellas no solo el Ejército, sino también la Guardia Civil y la Policía Nacional. Quién decide si debe intervenir el Ejército, la Guardia Civil y la Policía Nacional y en qué medida (qué efectivos, en qué cantidad, en qué momento…) es, pues, el Gobierno.

También son de competencia exclusiva del Estado —conviene recordarlo aquí, puesto que también han resultado dañadas infraestructuras muy importantes—: «Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación» (art. 149. 21.ª) y las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma» (art.149.24.a).

Finalmente y para terminar con nuestro análisis normativo, el muy conocido art. 155 establece que:

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Si el presidente de una CCAA desatiende sus obligaciones básicas —reproche que no pocos han formulado a Mazón—, la Constitución permite, pues, al Gobierno adoptar las medidas que estime necesarias para la protección del interés general sin que la falta de colaboración o la oposición del mandatario autonómico constituya un obstáculo para ello. Y en ese contexto puede exigir la colaboración de las autoridades (y, como no, los recursos) de todas las demás comunidades (art.155.2).

Conviene precisar, no obstante, que lo dispuesto en este artículo 155, implicaría suspender el estado de autonomía, al tratarse de una herramienta pensada para conflictos o controversias de naturaleza política.

Examinados los preceptos constitucionales toca analizar ahora las disposiciones de la ley orgánica 4/1981. Sus artículos más relevantes en este punto, son el 1, el 4, el 5, el 6, el 7 y el 9.

El 1 afirma que el estado de alarma (así como los de excepción o sitio) procede «cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes».

No cabe duda de que los daños causados por la DANA constituyen una «circunstancia extraordinaria» que ha roto con la «normalidad» (produce sonrojo emplear aquí la palabra «normalidad» considerando la gravedad de los hechos acontecidos). Frente a ellos, los presidentes de las CCAA afectadas (Valencia y Castilla-La Mancha, recordémoslo) con sus poderes ordinarios no tienen recursos ni capacidad de respuesta suficiente. Urge —como reclama la población y las imágenes demuestran— la colaboración de las fuerzas de seguridad del Estado, sobre las cuales los presidentes no tienen competencias ni, por tanto, mando (art.149.4ª).

Frente a los daños causados por la DANA, los presidentes de las CCAA afectadas con sus poderes ordinarios no tienen recursos ni capacidad de respuesta suficiente

El siguiente artículo, el 4, define el estado de alarma y —desgraciadamente— parece hecho a medida de lo acontecido:

El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo 116.2 de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad.

a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.

b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.

c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo.

d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

El sábado 26 de octubre de 2024, las lluvias provocaron «inundaciones, accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, paralización de los servicios públicos esenciales y situaciones de desabastecimiento». Constituyeron una «catástrofe, una calamidad, una desgracia pública» que afectó a la CCAA valenciana, pero también a la CCAA de Castilla-La Mancha.

La declaración del estado de alarma permite —art. 9— que «todas las autoridades civiles de la CCAA afectada, los cuerpos de policía autonómicos (en Valencia su existencia es testimonial y en Castilla-La Mancha no existe), las policías municipales y los demás trabajadores y funcionarios de la comunidad sean puestos a las órdenes de la autoridad competente, pudiéndoseles imponer servicios extraordinarios por su duración o naturaleza. Si esa autoridad fuese un presidente de una CCAA, este podrá pedir la colaboración de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, pero estos actuarán bajo la dirección de sus mandos naturales».

Por tanto, incluso declarado el estado de alarma en una comunidad autónoma, su presidente solo tiene acceso y poder sobre los recursos personales (y materiales) que se hallan en la propia comunidad. No sobre los de las demás.

Y respecto de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, no puede exigir —solo pedir— y tampoco decidir (ordenar para entendernos) su presencia. Pero tampoco, si finalmente acuden, será él quien decida cuáles, cuántos, en qué momento y para realizar qué funciones. Tampoco puede el mandatario autonómico exigir ni ordenar la colaboración de funcionarios (como los cuerpos de bomberos o protección civil) de otras CCAA.

Sus poderes quedan limitados al personal de la autonomía. Es el Gobierno (art.155. 2 ya citado) el único con competencias para «dar instrucciones a todas las autoridades de las demás Comunidades Autónomas».

Los poderes del presidente de una comunidad autónoma son por ello bastante limitados, probablemente insuficientes para responder a una tragedia como la acontecida. Es imprescindible la intervención —como actor principal— del gobierno a quien las normas capacitan para obtener recursos personales y materiales de otras comunidades autónomas y otorgan el mando sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Resta por responder a la pregunta, tantas veces formulada estos días, de quién puede solicitar la declaración del estado de alarma y quién debe ejercer las funciones de mando en ese contexto.

La respuesta, como sabemos, ya se encuentra en la Constitución (art. 116.2). Pero los arts. 5, 6 y 7 de la ley orgánica lo regulan detalladamente y nos aclaran cuáles son los poderes del mandatario autonómico.

El art.6.1 establece que «la declaración del estado de alarma se llevará a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros». Y el anterior, el art. 5, reza así:

«Cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afecten exclusivamente a todo, o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma, podrá solicitar del Gobierno la declaración de estado de alarma».

El presidente de la autonomía afectada por la desgracia tiene el poder (no el deber) de solicitar ese régimen extraordinario («podrá solicitar del gobierno»). Pero ese poder se limita a pedir o solicitar la declaración del estado de alarma, puesto que su instauración corresponde al Gobierno y solo a él.

El Gobierno no sólo es quien debe declarar el estado de alarma, sino quien debe «tomar el mando» y poner los medios para minimizar los daños

Pero además, ese poder del presidente autonómico exige una condición: solo se le otorga en aquellos casos en los que la calamidad acontezca exclusivamente dentro de los límites del territorio autonómico («cuando los supuestos (…) afecten exclusivamente a todo o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma»). Se trata de un supuesto de hecho que lamentablemente no se cumple, pues la catástrofe no se ha limitado a la provincia de Valencia. Como todos sabemos, diversas poblaciones de Albacete también se han visto muy gravemente afectadas por el mismo suceso.

Finalmente, el artículo 7 de la citada ley orgánica atribuye al Gobierno todas las competencias y, por lo tanto, todos los poderes relacionados con la «gestión» de la desgracia («A los efectos del estado de alarma, la Autoridad competente será el Gobierno»). El Gobierno no solo es quien debe declarar el estado de alarma, sino quien debe «tomar el mando» y poner los medios para minimizar los daños que las inundaciones hayan causado. Todos los medios, como hemos visto: personales —civiles o militares— y materiales (independientemente de la CCAA en los que se hallen unos u otros).

Existe la posibilidad de delegar en el presidente autonómico esa labor, pero es requisito (en consonancia con lo dispuesto en el art.6.1) que la declaración afecte solo a una comunidad autónoma.

Creemos que el análisis de estos artículos —muy claros en su tenor y que no presentan ninguna contradicción o dificultad de interpretación— permite primero identificar con claridad cuáles son los poderes y las obligaciones del Gobierno y cuáles las del mandatario autonómico. Y gracias a ello, valorar quién —frente a uno de los desastres naturales más graves de nuestra historia reciente— ha incumplido sus deberes o no ha hecho uso de las facultades que el derecho le otorga, multiplicando el desamparo y la desatención que están sufriendo las víctimas de la tragedia.

No queremos concluir estas líneas sin volver a los luctuosos acontecimientos del domingo para detenernos en un detalle de cierta relevancia: los miembros de las fuerzas de seguridad del Estado que protegieron al presidente del Gobierno y —probablemente— le instaron a abandonar el lugar actuaron con muy buen criterio. Su obligación es proteger al mandatario y preservar su integridad física. No cabe reproche alguno a su conducta, puesto que cumplieron con su obligación. Si hubieran recibido instrucciones u órdenes en sentido contrario de su jefe —el presidente del gobierno (art.149.4 CE)— deberían haber permanecido allí protegiéndolo. Pero eso no sucedió. Sí que permanecieron allí los escoltas del Rey y la Reina, así como los del presidente autonómico.