Amnistía y arbitrariedad

El llamado «derecho de gracia», en el que se incluyen la amnistía y el indulto, no es competencia de las Cortes sino una prerrogativa real. Así se desprende del artículo 62 de la Constitución española, según el cual «Corresponde al Rey:… i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales». Constitución que reitera esta idea en otros lugares, como su artículo 87.3 sobre iniciativa legislativa popular, que dispone que «no procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia», pues aquí diferencia y separa las leyes que cita (emanadas del Parlamento) de la prerrogativa de gracia (del Rey), no habla de posibles «leyes de gracia»; o su artículo 102.3 sobre responsabilidad criminal del presidente y miembros del Gobierno, que establece que «la prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo», como vemos este precepto habla claramente de una «prerrogativa real», que corresponde al Rey, a un Rey que no puede indultar a un presidente de Gobierno. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional que, por ejemplo, en Auto 278/1997, de 16 de julio, dice que «el indulto, en cuanto figura del derecho de gracia, corresponde decidirlo al Poder Ejecutivo concediéndolo el Rey». Así lo reconoce nuestro ordenamiento, por ejemplo en la Orden de 10 de septiembre de 1993, del Ministerio de Justicia, que da instrucciones para la tramitación de indultos, cuyo preámbulo comienza así: «La especial naturaleza del acto jurídico por el que el Rey ejerce el derecho de gracia conferido por el artículo 62 i) de la Constitución…».

El Rey ejerce tal prerrogativa real «con arreglo a la ley», dice el citado artículo 62. ¿Qué nos dice la ley acerca de la amnistía? La Constitución ni la menciona; el artículo 130 del Código Penal sobre «causas que extinguen la responsabilidad criminal» tampoco la cita, a diferencia del anterior Código Penal de 1973, que en su art. 112 incluía entre estas causas de extinción de penas tanto el indulto como la amnistía, y establecía que esta «extingue por completo la pena y todos sus efectos»; y la ley aplicable para el indulto es la Ley de 18 de junio de 1870, sobre normas para el ejercicio de la gracia de indulto, modificada por Ley 1/1988, de 14 de enero. De manera que actualmente el único derecho de gracia posible es el indulto el particular que concede el Rey por Real Decreto, refrendado naturalmente por el ministro competente, según esta norma. La amnistía no es viable hoy día, y en ningún caso es procedente para beneficiar a un prófugo de la justicia. Así se desprende del silencio de la Constitución y del Código Penal, de la prohibición en aquella de los indultos generales (la amnistía tiene efectos más beneficiosos aún), y del artículo 2 de la Ley de 18 de junio de 1870 citada, que exceptúa del indulto a los que «no hubieren sido condenados aún por sentencia firme» y a «los que no estuvieren a disposición del tribunal sentenciador para el cumplimiento de la condena».

Otro aspecto de la cuestión, no menos importante, es la de la finalidad de la amnistía y el indulto, los cuales, como vemos, históricamente son manifestaciones del derecho de gracia del Rey. Su fin natural es rehabilitar al condenado, corregir errores judiciales o templar el excesivo rigor de penas legalmente impuestas, la equidad. A pesar de eso de hecho la amnistía se ha utilizado muchas veces por simples razones coyunturales de política, incluso como un arma política. En la práctica el indulto general y la amnistía se han utilizado políticamente, sobre todo esta última, que normalmente supone ruptura o cambio de un régimen político (así las leyes de 23 de diciembre de 1939, tras la guerra civil, considerando no delictivos determinados hechos de actuación político-social desde el 14 de abril de 1931 al 18 de julio de 1936, y la menos amplia ley de 18 de octubre de 1977, sobre amnistía, en la transición a la democracia). Por estas razones, a la vista de la manipulación política a la que se prestan y de la ruptura política que suponen, con buen criterio nuestra Constitución y nuestras leyes han suprimido esta figura. Como dicen Muñoz Conde y García Arán en su Derecho Penal, «la Constitución de 1978 prohíbe los indultos generales y, por tanto, también la amnistía (art. 62 i), quedando como única institución del antiguo derecho de gracia el indulto particular regulado por Ley de 18 de junio de 1870, modificada por Ley 1/1988, de 14 de enero». De manera que para aprobar una amnistía habría que modificar la Constitución a través del cauce constitucionalmente establecido, y también el Código Penal mediante una Ley Orgánica.

En cualquier caso es indudable una cosa: la finalidad de la amnistía no es otorgarla para obtener votos en una votación de investidura como presidente del Gobierno. Eso es una desviación de poder, el uso de un poder público para fines distintos de los naturales previstos en el ordenamiento jurídico. Cambiar amnistía por votos en el Parlamento supone no sólo atribuirse funciones que no se tienen, no solo ignorar la finalidad de aquella, es una perversión del sistema democrático, de la democracia misma. Pues incluso el Poder Legislativo democráticamente elegido tiene sus límites, como ha dicho el Tribunal Constitucional «las Cortes Generales, como titulares 'de la potestad legislativa del Estado' (art. 66.e de la CE) pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un título específico para ello, pero esta potestad tiene sus límites derivados de la propia Constitución» (STC 76/1983, de 5 de agosto). Los poderes públicos, todos, están sujetos a ella y al resto del ordenamiento jurídico y les está vedada la arbitrariedad, según dice la Constitución misma en su artículo 9. Y arbitrario es utilizar una potestad pública, legislativa o ejecutiva, para beneficio particular o de un determinado partido político. No hay que olvidar nunca que el poder político es del pueblo español, en él reside y lo transfiere a sus representantes políticos. Pero se lo transfiere para que hagan buen uso de él, no para que un partido o una coalición de partidos hagan cesiones y trapicheos poselectorales cambiando amnistía por votos para así conseguir dicho poder político, obtener la Presidencia del Gobierno y ocupar personal y programáticamente unos poderes del Estado que emanan del pueblo español, según nos dice la Constitución en su mismo inicio.

• Gracián