El «código ovandino» o el esfuerzo de la Corona española por evitar la corrupción en el gobierno de las Indias

Escribía Rafael Altamira: «El régimen de la Monarquía Absoluta, el carácter cada vez más burocrático de su gobierno y el sentido formalista y reglamentista de los letrados, se traducen en la abundancia de leyes, en su minuciosidad y casuismo, y en el aumento de las emanadas directamente de la autoridad real, dada la escasez de Cortes». Ante esta maraña, hubo una tendencia científica a codificar el derecho en el sentido de coleccionar, sistematizar y eliminar contradicciones.

En Castilla comenzó con Las Partidas (1256-1265) y el Ordenamiento de Montalvo (1484). Y de igual manera se fueron estableciendo las bases para las recopilaciones de las normas dadas en Indias. También dispersas, casuísticas y, a veces, ignoradas. La gran obra jurídica española en América tuvo un precursor de la codificación o compilación que fue Juan de Ovando, nacido en Cáceres en 1515 (donde reposa en la iglesia de San Mateo que mandó fundar), licenciado en Leyes por Salamanca y catedrático en esa universidad.

Reivindicado por Jiménez de la Espada a fines del siglo XIX y, desde entonces, objeto de muchos estudios. Fue consejero de la Inquisición de Sevilla. Hombre de estudio y de iglesia, repartió su tiempo entre Madrid y Alcalá. Participó en los trabajos para establecer tribunales de la Inquisición en México y Santo Domingo. Siempre a la sombra del cardenal Espinosa, presidente del Consejo de Castilla e inquisidor general, llegó a manos de Ovando el Memorial que el cardenal había encargado al bachiller Luis Sánchez sobre los abusos de los españoles en Indias, la falta de control de la autoridad y el desconocimiento de las leyes. Este texto de 1566 fue el inicio de un proceso de recopilación.

Juan de Ovando fue el elegido para tratar de imponer unas normas claras, leyes que obligaran a jueces y autoridades y terminaran con cierto caos jurídico y de mando. En una gran junta en 1568, a la que acudió el propio Ovando, se aprobó mejorar en el modo de entender la Indias y determinar el orden y el derecho que se les debía dar.

Ovando no había estado nunca allí y no tenía conocimientos de primera mano, por lo que se basó en interrogatorios que mandaba a personajes notables que sí conocían los lugares ultramarinos y su organización. Cuando se hizo una idea de las cosas, escribió su informe al Consejo de Indias. Señalaba «Ni en el Consejo ni en las Indias se tiene noticia de las leyes y ordenanzas por donde se rigen y gobiernan todos aquellos estados». El 29 de agosto de 1571, fue nombrado presidente de este órgano. Su esfuerzo estuvo en compilar el conocimiento geográfico de las posesiones y ordenar jurídicamente la actividad en ellos. De lo primero da fe la Geografía y descripción universal de las Indias, de López de Velasco (1571-1574), su secretario y colaborador. De lo segundo, nos ocupamos ahora.

No fue Ovando el autor material de la obra de compilar, eliminar contradicciones y sistematizar lo hecho hasta entonces. Sin menospreciar la parte que tuvo el ello, fue más bien el impulsor entusiasta y laborioso. Por Real Cédula en 1560 se había encargado al virrey de Nueva España que hiciera una Colección de las Cédulas que hallase y la imprimiese. Cuando Ovando llegó a Indias en 1567 se encontró el trabajo avanzado por el virrey Luis de Velasco. Ovando no desaprovechó lo hecho, llegó a un acuerdo y le propuso que su colección pasara a formar parte de un trabajo más amplio que llevaba diseñado en la cabeza, la Copulata de las leyes y provisiones en siete libros. Ovando pensó mucho en esta obra, le dio vueltas y vueltas al orden y contenido de los libros y dejó algunos apuntes del esquema. Su proyecto era superar la escasa y ya anticuadas Ordenanzas de 1543.

El proyecto ideado era muy laborioso de preparación y ejecución. El rey, sabiendo que aquello iría para largo, decidió publicar en El Bosque (Segovia) la parte ya preparada en 1573. Estas ordenanzas trataban de regular con la previsión que se les exige a unas leyes, los problemas que entonces eran urgentes: descubrimientos, nuevas poblaciones y pacificaciones. No eran normas contra las exploraciones, pero trataban de poner límites a las acciones de adelantados, gobernadores y capitanes. Siguen más a Vitoria que a Las Casas. Propugnaban el comercio y el buen trato como manera de sostener el dominio, excluyendo el término conquista y tratando de sustituirlas por los pactos. Castigaba con muerte la esclavitud de los indios. En definitiva, convencer por el buen trato y la predicación cristiana. Lo que pasará a llamarse por siglos «penetración pacífica».

El problema de estas normas en aquellas tierras era de cumplimiento. Las recopilaciones traban de acabar con la incertidumbre de qué estaba vigente o derogado, de las nuevas ordenanzas publicadas que no llegaban bien a todas las partes de los virreinatos. Y, si ante la falta de autoridad y la solidaridad española frente a la mayoría indígena, las leyes se aplicaban o no. Ismael Sánchez Bella nos dice que fueron ampliamente conocidas y utilizadas en América. La prueba era que los capitanes debían atenerse a tres textos que se les entregaban antes de iniciar la expedición: la capitulación o contrato de descubrimiento, la instrucción dada por el Consejo de Indias, virrey o presidente de la Audiencia de los territorios donde se iba a actuar y las Ordenanzas de Ovando.

Este mismo autor destaca del trabajo de Ovando que, para el buen gobierno de Indias, era necesario conocer bien el territorio y los actos que se iban desarrollando y un constante y notable esfuerzo de las autoridades para imponer el cumplimiento de ordenanzas que, en definitiva, eran el plan de gobierno del rey.