El abuso del decreto ley

El Estado de Derecho, modelo implantado plenamente por la Constitución de 1978 (CE), requiere para su existencia que las funciones del Poder público estén distribuidas en los tres clásicos poderes del Estado, separados e interdependientes: Poder Ejecutivo o Gobierno, Poder Legislativo (Cortes Generales) y Poder Judicial. Es doctrina asentada, cuyo origen jurídico-positivo radica en la Revolución Francesa de 1789 y en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del mismo año, cimientos del constitucionalismo moderno.

Los revolucionarios franceses hicieron triunfar el principio teórico de separación de poderes -expuesto por el barón de Montesquieu- movidos por el objetivo esencial de evitar el ejercicio tiránico del poder y preservar los derechos y libertades de los ciudadanos. El citado filósofo galo lo explicó magistralmente: «Cuando en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistratura, la potestad legislativa y la potestad ejecutiva están reunidas, no puede haber libertad; porque se puede temer que el mismo monarca o senado pueda hacer leyes tiránicas, para ejecutarlas tiránicamente. […] Todo estaría perdido, cuando el mismo hombre, o el mismo cuerpo […] ejerza esos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas, y el de juzgar los crímenes o las diferencias entre los particulares». Por eso el artículo 16 de la citada Declaración proclamó que «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución».

Sin embargo, las Constituciones democráticas (la nuestra, por supuesto, artículo 86) reconocen al Gobierno, cabeza del Poder Ejecutivo, «la potestad de dictar unas disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes» y que deben de sujetarse rigurosamente a ciertas limitaciones. La primera es que esta excepcional potestad gubernativa solamente puede ejercerse legítimamente «en caso de extraordinaria y urgente necesidad». Si no concurre esta doble circunstancia, decae la legitimidad de la referida facultad normativa excepcional.

El segundo condicionamiento es que el Decreto-Ley tiene vedadas ciertas materias que exclusivamente pertenecen a la regulación por el Poder Legislativo. En nuestra Ley Política figuran en el ya referido artículo 86.1: «Los Decretos-Leyes no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».

Así pues, la potestad de dictar Decretos-Leyes es una potestad excepcional, tasada, circunscrita a la extraordinaria y urgente necesidad que pueda presentarse en la vida de los Estados, con prohibición de entrar en determinadas materias, de indelegable regulación por Ley formal, es decir, aprobadas por el Parlamento, a cuyo control el Decreto-Ley se somete en treinta días desde su promulgación, pudiendo resultar convalidado o derogado.

No obstante la distribución de los poderes del Estado en diferentes órganos, existe una razón política que permite alterar aquélla y al Gobierno aprobar excepcionalmente esta norma con rango de Ley. Se expresa con el aforismo latino acuñado por Cicerón: Salus publica suprema lex esto. («Sé tú, bien común, la suprema ley»). Ante circunstancias extraordinarias y urgentes se acepta la quiebra de la separación de poderes y que el Gobierne legisle excepcionalmente.

Todo lo anterior permite analizar la praxis política de la actual coalición socialcomunista, hacer un balance y sacar algunas conclusiones. Lo primero que cabe destacar es el abuso en la adopción de Decretos-Leyes, su abultado número. Ya Ignacio Astarloa pudo afirmar (1983) que «el imperio de la Ley parece haber dejado paso al imperio del Decreto-Ley». La misma preocupación muestra el catedrático y exmagistrado del Tribunal Constitucional (TC), Manuel Aragón Reyes, que ha denunciado (2016) el grave deterioro que para el Estado de Derecho supone la frecuente utilización del Decreto-Ley en perjuicio de las garantías que representa el procedimiento legislativo en sede parlamentaria.

Nuestra preocupación por la protección y garantía de los derechos y libertades sube de nivel cuando en la última edición del «Curso de Derecho Administrativo», de los profesores García de Enterría y T. R. Fernández (2022), encontramos un serio toque de atención sobre el particular bajo el epígrafe «El actual imperio del Decreto-Ley». En él, el último autor citado expone la alarmante y perjudicial deriva del Gobierno sanchista, no solamente por el excesivo número de normas urgentes aprobadas por éste Gobierno sino por haber generalizado, además, la figura de los llamados Decretos-Leyes ómnibus, que regulan un sinfín de cuestiones y modifican docenas de Leyes. «Proliferación, heterogeneidad, modificaciones, perplejidades y confusiones», subraya el profesor T. R. Fernández.

Pueden citarse el Real Decreto-Ley 36/2020, el 24/2021 y el muy polémico 14/2022, de ahorro energético. Este último, suscita justificadas y graves dudas sobre su constitucionalidad en tres aspectos al menos: abre en canal el ordenamiento administrativo español (transporte, economía y empresa, contratación, movilidad, becas y estudio, eficiencia energética, energías renovables…); hace un incursión devastadora en competencias de las Administraciones autonómicas; y, en fin, realiza una discutible y heterodoxa -desde la perspectiva del Derecho administrativo sancionador- remisión a un repertorio punitivo contenido en normas de otra naturaleza.

En conclusión, si nos atenemos a la doctrina del Derecho Público europeo hasta hoy elaborada y asumida (verbi gratia, «La Constitución española. Un estudio sistemático», de A. Predieri y E. García de Enterría, Civitas, Madrid, 1979), el actual Ejecutivo español está pervirtiendo, a nuestro juicio, instituciones jurídicas del Estado de Derecho, deteriorándolo, transformándolo, con el efecto negativo de mutarlo en un modelo que «amenaza con destruir la democracia parlamentaria diseñada por la Norma Fundamental y establecer en su lugar una verdadera dictadura constitucional» (T. R. Fernández, ob. cit., página 178). ¿Perseguirá esta finalidad el enigmático e inquietante lema socialista «Gobernar para transformar»?

• José Torné-Dombidau y Jiménez es profesor Titular de Derecho Administrativo y presidente del Foro para la Concordia Civil