El programa de gobierno en la investidura no puede vulnerar la Constitución

Según la Constitución, después de cada renovación del Congreso de los Diputados, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, propondrá, a través del Presidente del Congreso, un candidato a la Presidencia del Gobierno. Nada dice la Constitución sobre las condiciones que ha de reunir el candidato a presidente, ni sobre el orden en que deben designarse los candidatos. Ante el silencio de nuestra Carta Magna sobre estos dos puntos, se puede admitir que sea candidato tanto el líder del partido político que ha obtenido el mayor número de escaños del Congreso como el de una formación que mediante pactos con otras puede obtener la confianza de la Cámara.

El sistema constitucional no establece como requisito imprescindible la certeza sobre que el candidato obtendrá la confianza de la mayoría de los diputados. Es verdad que se trata de un procedimiento que persigue el éxito de la investidura, pero el hecho de que estén previstas en la norma constitucional las consecuencias del fracaso, es un argumento determinante para admitir que se puede concurrir a la investidura sin que estén absolutamente garantizados los votos que otorguen la confianza. Hasta que finalicen las dos votaciones pertinentes no se sabe si el candidato que parecía que a priori que no iba a conseguirla, la acabaría obteniendo.

Se puede citar como precedente la investidura de Calvo Sotelo, que fue designado candidato sin tener asegurada la investidura y que, tras el golpe de estado del 23 de febrero de 1981, mientras se celebraba la segunda votación, repetida el día 25 obtuvo la confianza de la Cámara por mayoría absoluta, pasando de 169 votos a favor en la primera votación a 186 en la segunda (golpe del 23 de febrero de por medio).

Y se puede añadir que en las mociones de censura, que son formas extraordinarias de poder llegar a ser investido presidente, no se exige en ningún caso el requisito previo de la prosperabilidad. De hecho, todas las que mociones que se presentaron fracasaron, excepto la que planteada contra el presidente Rajoy.

Un punto esencial en el procedimiento de la investidura es el programa de investidura. El candidato no puede ser elegido presentándose ante la Cámara y solicitando directamente la votación de investidura, sino que debe presentar y debatir en la Cámara su programa.

¿Puede el candidato presentar el programa que desee sin condicionamiento alguno y solicitar a continuación la confianza de la Cámara? La respuesta es negativa: el artículo 99 de la Constitución habla textualmente de «programa político del Gobierno que pretenda formar». Por lo tanto, no vale cualquier programa, sino que tiene que ser el programa político con el que va a gobernar.

Y ¿bastará cualquier programa político de gobierno? ¿No está sometido tal programa a ningún límite? El artículo 9 de la Constitución establece que los poderes públicos, y el presidente y el gobierno es indudable que lo son, están sujetos a la Constitución. De donde se desprende que en el programa político con el que pretenda gobernar el candidato no puede figurar expresamente medida alguna que sea contraria a la Constitución.

¿Qué sucede si se ocultan pactos que se callan para evitar el reproche de inconstitucionalidad? Esto es algo que ya ha sucedido en la legislatura pasada en la que el gobierno, a cambio del apoyo parlamentario de determinadas formaciones, asumió ciertos compromisos que cumplió. Es verdad que fueron pactos que no se hicieron públicos en el debate de investidura. Pero fueron aireados y anunciados por los medios de comunicación y con posterioridad se llevaron a cabo pese a haber sido negados por el gobierno. Recuerden los indultos, la supresión del delito de sedición y la rebaja de las penas de malversación que fue lo que ofreció el gobierno de Sánchez a los independentistas catalanes condenados a cambio de su investidura.

Las formaciones contrarias a la Constitución que parece que volverán a investir a Sánchez. Pero como tienen intereses contrapuestos a los del gobierno para contentar a sus votantes suelen anunciarnos cuál es el precio por el apoyo a la investidura. La formación decisiva esta vez, que parece ser Junts, ha anunciado que exige una amnistía para todos los procesados por el 1 de octubre y, sobre todo, un referéndum decisivo de autodeterminación.

Desde luego, no sería constitucionalmente inadmisible un programa político de gobierno que para conseguir la investidura que les concediese expresamente cualquiera de esas dos exigencias políticas y obviamente las dos. La razón de ello es que vulneran la Constitución. Así, la letra i) del artículo 62 CE dispone que nunca podrán autorizarse indultos generales. Y el artículo 92 establece dos obstáculos insalvables para la pretensión de Junts del referéndum: solo pueden ser consultivos, no decisivos, y con la participación de todos los españoles y no solo de los Catalanes.

¿Y qué sucedería si concediese ambas medidas y las mantuviera ocultas si Junts votara a favor de la investidura? ¿Sería lícito realizar pactos ocultos concediendo medidas anticonstitucionales? Evidentemente no. Se trataría de un caso de «reserva mental» del candidato que declararía ante el Congreso que quiere intencionalmente una cosa contraria (las medidas anticonstitucionales) a la que se manifiesta como deseada que es la ausencia de esas medias anticonstitucionales), siéndola reserva mental una figura jurídica a la que, en el derecho privado, se le niega toda eficacia jurídica y en el caso expuesto una declaración falsa ante la Cámara de Diputados.

Estoy seguro de que muchos de ustedes piensen que la política salta la ley y que no pasa nada. Puede hasta ahora no se puso de manifiesto que el apoyo del independentismo se obtiene a cambio de vulnerar flagrantemente preceptos constitucionales. Y eso es otra cosa y no deberá pasarse por alto.

• José Manuel Otero Lastres es académico de número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España