La reforma del sistema de financiación autonómica: mito y transgresión

España tiene dos sistemas de financiación autonómica muy distintos, el foral o de concierto, que rige en el País Vasco y Navarra y el ordinario o común, vigente en el resto de las comunidades autónomas, con algunas peculiaridades para Canarias. Cada uno de ellos obedece a un método muy diferente. Diferencia marcada, en lo esencial, por el control que el Estado ostenta sobre los recursos que nutren al régimen común y que utiliza para financiar sus propias competencias y las de las comunidades autónomas. Cuando la orografía irrumpe en un debate siempre inconcluso, porque al fin y al cabo el Gobierno central se reserva su potestad privilegiada de juez y parte, conviene recordar algunos principios.

En primer lugar y en el terreno de los hechos, desde 2018 las entregas a cuenta y las posteriores liquidaciones con las que el Estado financia a las CCAA de régimen común, han supuesto cifras de récord.

En segundo, el sistema de financiación autonómica ordinario (SFA) es homologable al de cualquier Estado federal de nuestro entorno y ha funcionado de manera aceptable. Además de servir al ejercicio de las competencias autonómicas con un margen razonable de suficiencia y de autonomía, ha valido para mantener la cohesión social y territorial de nuestro país, algo que es preciso subrayar. Sin embargo, este sistema presenta una excesiva complejidad que conlleva opacidad y persisten problemas no resueltos; principalmente, la definición de criterios de reparto claros y la garantía de la corresponsabilidad a los gobiernos regionales, máxime cuando impera un inconsecuente discurso demonizador de los impuestos.

Desde que se cumplió el plazo para abordar la reforma del modelo vigente, la reivindicación continua de su reforma va ensombreciendo los que, en mi opinión, son los elementos nucleares para el debate. La financiación autonómica es la financiación del Estado del bienestar. La reforma del SFA no debería abordarse como una pugna entre comunidades autónomas y entre éstas y el gobierno central, sino como una tarea común dirigida a mejorar el funcionamiento del Estado del Bienestar y a protegerlo frente al impacto de coyunturas económicas adversas.

Son los ciudadanos y no las regiones los sujetos pasivos de los tributos y los beneficiarios de las prestaciones que con ellos se costean. Ninguna región subvenciona a otra. Ninguna comunidad autónoma paga los servicios y políticas que otra presta a sus ciudadanos. Quien afirma esto no es veraz ni es leal. El sistema de financiación autonómica no establece trasvases de fondos entre regiones sino entre personas. Debe garantizar que todos los españoles que estén en la misma situación merecen el mismo trato, contribuyendo en la medida de su capacidad y recibiendo en función de sus necesidades.

Nunca se repetirá lo suficiente: no tributan las regiones, sino las personas

Ese es el eje sobre el que debe pivotar la reforma del sistema de financiación. Nunca en distinguir entre regiones acaudaladas y caritativas frente a regiones pobres y menesterosas. Planteamiento que es falso técnicamente y moralmente perverso. Falso porque, nunca se repetirá lo suficiente, no tributan las regiones sino las personas que viven y trabajan en ellas… Y perverso, porque pocas actitudes son tan injustas y peligrosas como la que pretende que los ciudadanos de unas comunidades autónomas mantienen o expolian a los de otras. Por ese camino, el de fingir agravios inexistentes sobre la base de interpretaciones sesgadas, se llega a la reclamación de privilegios injustificables.

No se trata, insisto, de desagraviar a tal región, de procurar que esa otra se encuentre cómoda, o de blindar la posición de aquella. Tampoco de vencer en una supuesta pugna entre el Estado y las comunidades autónomas. Lo que se juega con la reforma del sistema de financiación autonómica es mucho más importante.

Lo que nos jugamos es el bienestar y la igualdad de todos los españoles. Valores que se desvanecen si el Sistema de Financiación Autonómica no es capaz de allegar los recursos necesarios para garantizarlos. El énfasis en que todas las competencias autonómicas deben ser objeto de nivelación no es irrelevante. Las atribuciones de las comunidades autónomas no se ciñen a la prestación de los llamados servicios públicos fundamentales, sino que incluyen la íntegra ejecución de otras políticas decisivas para su desarrollo. Por ello, las comunidades autónomas no sólo deben contar con los recursos necesarios para financiar la educación, la sanidad o las políticas sociales. También deben disponer de los fondos que permitan proteger el medioambiente, garantizar el derecho a una vivienda digna, promover el crecimiento, o crear empleo. Y todo ello, con un nivel equivalente en toda España.

Lo que nos jugamos es el bienestar y la igualdad de todos los españoles

La priorización de los servicios públicos fundamentales podría admitirse en el sentido de acordar un nivel homogéneo de prestación de los mismos que conlleve una mayor asignación de recursos financieros. Pero nunca como la aceptación de que el resto de los servicios públicos no queden garantizados. Es necesario que los compromisos de nivelación que puedan acordarse se extiendan a todos los servicios públicos prestados por las comunidades autónomas. Además, este compromiso debería afectar tanto a las de régimen común como a las de régimen foral. A tal fin, debería incluir indicadores objetivos específicos y adecuados a la naturaleza de cada competencia transferida, que permitan evaluar correctamente los costes reales de prestación y acceso a todos los servicios públicos.

Debería poder distinguir también entre la población potencialmente beneficiaria y los usuarios reales de los servicios públicos; incorporar los criterios necesarios para corregir las deficiencias derivadas de la mera cuantificación per cápita, y ser capaz de justificar por sí mismo y de forma objetiva las diferencias en la financiación entre comunidades autónomas, a fin de desactivar sentimientos de agravio comparativo. En este contexto, el Sistema Financiación Autonómica tiene que reservar un espacio al papel crucial que le corresponde desempeñar al Estado: nada menos que el de garantizar los principios de igualdad, solidaridad y suficiencia, como garante último de la Hacienda General.

Esto no es incompatible con la existencia de espacios fiscales propios de las comunidades autónomas. En tanto que producto de una negociación entre muchas partes con intereses muy dispares, la aprobación de un nuevo SFA exigirá renuncias. Si hay que elegir entre aumentar la capacidad de las comunidades autónomas para modular su fiscalidad o asegurar su suficiencia financiera, optamos por la suficiencia financiera.

La Constitución supedita la autonomía financiera de que deben gozar las comunidades autónomas, para el desarrollo y ejecución de sus competencias a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. El incremento de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, tanto en términos de una mayor participación en la recaudación tributaria, como de competencia normativa, por encima de un cierto grado, pondría en riesgo la capacidad de algunas regiones para prestar todos los servicios que les competen a un nivel equivalente, diluiría la función redistribuidora del Estado y reforzaría la sensación de que unas comunidades autónomas financian a otras.

El margen que el sistema de financiación ha de conceder a las regiones para desplegar una política fiscal acorde a las prioridades de sus ciudadanos, no puede ser tan amplio que acabe por alentar una competencia en el diseño de los impuestos cuyas consecuencias seguras son la merma de la recaudación y una carrera absurda para ver quien baja más los impuestos. Esto, tanto como la financiación singular o privilegiada, rompería lo que tanto ha costado construir pues abocaría a la quiebra del Estado de las Autonomías y su transformación en una especie de Estado Confederal. Hay que impedir el injusto porvenir que supondría la creación de paraísos fiscales dentro del territorio español. Por eso, el Consejo de Política Fiscal y Financiera debería ser un órgano más equilibrado, en el que la opinión de las regiones tenga mayor peso en materias como la estabilidad presupuestaria o el régimen de los tributos cedidos. Por eso es necesaria una armonización fiscal de las figuras tributarias sobre las que las comunidades autónomas tienen competencia normativa, como condición exigida para que el nuevo sistema funcione de manera eficiente y equitativa.

Cualquier reforma del sistema pasa por el fortalecimiento del Estado social y democrático de derecho

Por eso, el respeto a los derechos históricos de los territorios forales y la existencia del concierto vasco y del convenio navarro merecen un rediseño porque tal y como se concretan en la práctica esos derechos históricos, no se garantiza la trasparencia en la fijación de la aportación de estas dos comunidades al acervo común, ni que ésta se realice conforme a los principios de solidaridad y equilibrio entre regiones que consagra la Constitución y que deben vertebrar el sistema de financiación autonómica.

Por eso, ahora más que nunca, resulta insoportable la mera expresión de una financiación singular anclada en narrativas históricas manipuladas, que favorece una visión victimista o de opresión por parte de España que no refleja la complejidad de la historia compartida. Por eso, es impúdico argumentar con cuestiones geográficas o identitarias en detrimento de problemas más tangibles como el crecimiento económico, el bienestar social y la integración.

Cualquier solución para la reforma del SSFA pasa por el fortalecimiento del Estado social y democrático de Derecho. Y la legalidad, evitando soluciones unilaterales que generen inestabilidad y conflicto.

• Pilar Blanco-Morales Limones es una jurista y política española. Durante la X legislatura fue vicepresidenta primera y consejera de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura, con el tercer Ejecutivo de Fernández Vara