La compleja historia del canal de Panamá: ¿Trump podría retomar legalmente su control?

«Alcanzamos por fin la victoria. En el campo feliz de la Unión; Con ardientes fulgores de gloria. Se ilumina la nueva nación». Era el 31 de diciembre de 1999. En el imponente edificio de la administración del canal de Panamá sonaban los primeros acordes del himno nacional para recordar a la audiencia que aquellas estrofas, escritas por Jerónimo de la Ossa, tenían más vigencia que nunca.

Era un día inusualmente gris y enfurruñado para el inicio del verano panameño. En cualquier caso, no era un día normal. No solo el planeta estaba a punto de entrar en un nuevo milenio, sino que aquel pequeño país que afirmaba, sin modestia alguna, según rezaba su lema más célebre ser «puente del mundo y corazón del universo» conseguía la unificación de los dos territorios que separaba el canal. Un canal y su zona adyacente que, en virtud de los denominados acuerdos «Torrijos-Carter» pasaban de ser de titularidad estadounidense a panameña.

Asistí a aquel histórico acto en calidad de Encargado de Negocios ad interim, (para los no familiarizados con la jerga diplomática, una especie de Embajador en funciones) y me acuerdo que, cuando la entonces presidente de la República, Mireya Moscoso, comenzó su discurso, se desató una tremenda tormenta tropical, muy inusual, como digo, para el inicio de la estación seca, con un chaparrón también histórico.

Entonces, uno de mis colegas estadounidenses, que tenía sentado a mi lado, me susurró maliciosamente al oído: «parece que el cielo llora porque nos vamos». Al terminar el evento, con o sin lluvia, el pueblo de Panamá salió a las calles para celebrar su plena soberanía. De hecho, uno de mis colegas panameños me abrazó eufórico y me dijo: «Hoy celebramos la tercera independencia, la primera fue de la de tu país, luego vino la de Colombia y ahora la de Estados Unidos».

Pero… ¿Estaban, realmente, recuperando la plena soberanía sobre todo el territorio del Istmo? Pues la respuesta es que no y en este artículo vamos a explicar el por qué, pero antes tenemos que hacer un breve recorrido histórico.

En primer lugar, la respuesta negativa se debe a que Panamá no «recuperaba» realmente la soberanía. Aunque en la actualidad se denominan «áreas revertidas» las referidas a la zona del canal, lo cierto es que si nos basamos en los acuerdos Hay-Bunau Varilla, (firmados por los representantes de los gobiernos de ambos países), el suelo donde se iba a construir el canal y una franja de terreno de cinco millas a cada lado, a lo largo de todo el recorrido, estaban adjudicados a Estados Unidos.

Dicho tratado fue ratificado, el mismo mes de noviembre de 1903, tras la declaración de separación de Colombia, por el gobierno panameño. Panamá no hubiese sido independiente sin el decidido apoyo de los Estados Unidos, el minoritario movimiento independentista panameño, tuvo que transigir con la cesión de los terrenos, por tanto, cuando se conforma la nueva nación, los líderes independentistas ya habían comprometido la zona a los Estados Unidos. En consecuencia, sería más propio, aunque políticamente incorrecto, hablar de asunción, y no recuperación, de soberanía

En cualquier caso y a medida que se iba, igualmente, conformando un sentido patriótico en una ciudadanía que hasta entonces se había sentido mayoritariamente colombiana, los ya panameños comenzaron a cuestionar la soberanía estadounidense sobre la zona, que dividía al país en dos. Además, las diferencias entre la renta per cápita de los zonians, es decir, los estadounidenses que residían en la zona canalera, y el panameño medio eran abismales, especialmente en un país que tradicionalmente ha tenido problemas de redistribución de riqueza.

Los zonians siempre conformaron un mundo aparte, incluso los descendientes de los más antiguos nunca aprendieron español, ni hacían el menor esfuerzo en integrarse con panameños. Un chiste muy gráfico de la época es: «¿Cuántos zonians se necesitan para cambiar una bombilla? Respuesta: dos. Uno para llamar al casero y otro para preparar los cocteles».

Así las cosas, el descontento fue creciendo hasta que en enero de 1964 un grupo de doscientos estudiantes, portando pancartas reivindicativas, decidió izar la bandera panameña en un instituto estadounidense de Balboa, en el forcejeo entre los panameños y los estadounidenses resultó rota la bandera, lo que enervó los ánimos de la población que comenzó a agolparse alrededor de la cerca que limitaba ambos países, con la intención de tumbarla.

Se calcula que en los tumultos llegaron a participar más de 5.000 personas y no se produjeron solamente en Balboa o en Ancón, sino también en otras localidades como Colón. La policía de la zona intentó disuadir a los manifestantes con gases lacrimógenos, pero al persistir estos en su intento de derrumbar la valla, empezaron a disparar contra la multitud. Los disturbios se saldaron con más de 20 panameños fallecidos y otros 500 heridos por cuatro muertos estadounidenses. Desde entonces, el 9 de enero es conocido en Panamá como el día de los mártires.

Este trágico incidente provocó la ruptura de relaciones diplomáticas con Estados Unidos y que el presidente Chiari declarase que estas no se restablecerían hasta que se negociase un nuevo tratado sobre el canal. Ese mismo mes de abril de 1964 se iniciaron, entre ambos países, unas negociaciones que se antojaban bastante complejas.

Pero en 1968 tendrá lugar un golpe de Estado en Panamá que descabalga de la Presidencia al elegido Arnulfo Arias y se inicia una dictadura militar encabezada por el general Omar Torrijos, quien potenciará políticas populistas y nacionalistas, convirtiendo la reivindicación del canal en una de sus prioridades e incluso llegó a conseguir una resolución favorable por parte del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que obligó a Estados Unidos a vetarla.

Esta situación forzó, al entonces secretario de Estado, Kissinger, a llegar a un acuerdo con el canciller panameño Juan Antonio Tack, que sentaría las bases de un posterior tratado. Otro de los hitos que favorecieron el acuerdo fue la llegada del demócrata Jimmy Carter a la Casa Blanca.

Carter no era un político convencional. De hecho, al iniciar su campaña presidencial en 1976 solo era conocido por el 2 % del electorado, pero triunfó con un discurso en el que mezclaba honestidad, moral y religión. Carter asumió, en gran medida, las tesis panameñas en base a esas convicciones «buenistas» y se comprometió con un nuevo tratado para la entrega del canal a Panamá.

Los denominados tratados Torrijos-Carter son en realidad dos tratados firmados por ambos países en septiembre de 1977. El tratado concerniente a la neutralidad permanente y funcionamiento del canal de Panamá, (el conocido como tratado de neutralidad) y el tratado del canal de Panamá, que disponía la cesión de esta vía acuática a ese país a las 12 horas del día 31 de diciembre de 1999. Sin embargo, esos acuerdos no fueron fácilmente asumibles en Washington.

La mayoría del partido republicano, figuras importantes como Ronald Reagan e incluso no pocos demócratas, se mostraban claramente en contra. Al final, la votación se salvó gracias a un senador de Arizona, Dennis Webster DeConcini, quien propuso una enmienda al tratado de neutralidad, conocida como «the DeConcini reservation», en base a la cual Estados Unidos, de manera unilateral y a perpetuidad, puede intervenir, incluso militarmente, en caso de huelgas, desórdenes laborales, absentismo, amenazas terroristas o de otra índole que afecten a la operatividad del canal.

Se trata de un texto muy ambiguo. Además, para implementarlo, no se necesita un acuerdo de la otra parte. Al final es EE.UU. el que decide, en un sentido amplio, lo que considera un riesgo. El que las empresas que operan los dos puertos principales del canal, (Balboa en el pacífico y Cristóbal en el atlántico), sean de origen chino ya ha sido deslizado por el presidente Trump como una potencial amenaza.

Sin esta enmienda, que permite una eventual intervención en el canal a Estados Unidos, el senado no hubiese ratificado el acuerdo, pero para Panamá suponía una espada de Damocles permanente, razón por la cual, en el referéndum sobre los tratados, Torrijos «solo» consiguió una mayoría del 67 %. El propio general reconocería el día de la firma, en su discurso, que el tratado les colocaba bajo el paraguas del Pentágono y que el tratado de neutralidad podía «convertirse en un instrumento permanente de intervención».

En consecuencia, aquel 31 de diciembre de 1999, Panamá no obtuvo una soberanía plena sobre el territorio y de hecho no la tendrá mientras el tratado de neutralidad siga vigente y ambos países no negocien un nuevo acuerdo. Desde el punto de vista del derecho internacional, EE.UU. tiene un margen muy amplio de intervenir militarmente en el canal. Lo cual no impediría que, en ese caso, la comunidad internacional condenase mayoritariamente dicha intervención ya que, aun siendo legal, la misma puede ser considerada injusta.

Además, en esa situación extrema se deberían negociar, al menos, multitud de aspectos secundarios pero importantes. Comenzando por las inversiones de la ACP desde 1999, en la que se incluyen un nuevo juego de esclusas, de ingeniería española, por cierto, que costaron más de 5.000 millones de dólares. Las numerosas concesiones a diversas empresas de servicio que quedarían en un limbo jurídico, el reconocimiento de titularidad o la eventual expropiación de todos los inmuebles adquiridos por empresas o particulares y así, un largo etc.

Es cierto que la cesión del canal y su zona, por parte del Estado más poderoso del planeta, a un modesto país como Panamá, quizás fuese una anomalía histórica. De hecho, no conozco precedentes de un Estado hegemónico que, en la cúspide de su poder, ceda parte de su territorio a un pequeño Estado. Pero una intervención hoy en día, sin unas razones realmente objetivas que la justifiquen, para volver, 25 años después, al statu quo anterior, podría ser una anomalía mucho mayor.