¿Se pueden prorrogar indefinidamente los Presupuestos?

El comentario de la portavoz del Gobierno de la nación, poniendo de manifiesto que no se va a presentar por el Ejecutivo nacional el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para «no hacer perder el tiempo al Congreso», ha producido, un hondo estupor en la comunidad jurídica.

Sin entrar en consideraciones acerca de la impropia frivolidad de la expresión utilizada, conviene analizar la naturaleza jurídica de la presentación de dichos presupuestos ante el Legislativo.

En primer término, conforme al artículo 134.3 de la Constitución española, la presentación de los Presupuestos Generales ante las Cortes Generales no es una opción del Gobierno, sino un deber ineludible que se formula en términos imperativos y tiene que sustanciarse antes del 1 de octubre del año anterior. Esta obligación se remarca, con idéntica claridad, en el artículo 37.1 de la Ley General Presupuestaria. Por tanto, no es una mera posibilidad en términos de oportunidad política con la que puede jugar el Ejecutivo a su albur, sino que está obligado a presentarlo dentro de dicho lapso temporal como cumplimiento inexcusable de un deber de rango constitucional.

Una vez aclarado lo anterior, no sirve como pretexto para desatender dicho mandato el hecho de acudir a la prórroga automática prevista en el apartado cuarto del artículo 134 de nuestra Carta Magna. Una cosa es que, presentado el proyecto, no haya podido concluir su tramitación parlamentaria en plazo o haya sido rechazado, y otra muy distinta que ni siquiera haya entrado en la Cámara. Como acertadamente señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 3/2003, de 16 de enero, la prórroga presupuestaria es una figura excepcional, cuyo objetivo es impedir la paralización financiera del Estado. Eso sí, con ella se atiende provisionalmente a situaciones anómalas o imprevisibles, pero en ningún caso cabe convertirla en un recurso ordinario al que se pueda acudir indefinidamente.

¿Y por qué no podría prorrogarse durante varios años —o una legislatura, ya puestos— los presupuestos generales? Porque se estaría hurtando a las Cortes Generales una de sus funciones principales, cual es la aprobación de dichas cuentas (art. 66.2 de la Constitución). De ahí que una prórroga de los presupuestos sostenida en el tiempo implicaría un auténtico fraude de ley, ya que existiría una norma utilizada de cobertura —la prórroga automática— que encubriría el sistemático incumplimiento de otra disposición defraudada —la presentación anual de los presupuestos a las Cortes Generales—. Y es que, según el artículo 6.4 del Código civil, el uso fraudulento de una norma no debe impedir la debida aplicación del precepto que se trata de eludir. También añadimos que, a mayor abundamiento, resulta fraudulenta la proliferación de reales decretos-ley ómnibus como sucedáneos de leyes presupuestarias.

La situación, inédita en nuestra «joven» democracia, de prorrogarse durante dos anualidades los Presupuestos Generales del Estado sin que siquiera se haya presentado un nuevo proyecto ante el Legislativo, máxime cuando las cuentas hoy vigentes fueron aprobadas durante una legislatura ya fenecida, ha llevado a varias fuerzas políticas a considerar la impugnación de esta anomalía ante el Tribunal Constitucional. Ante tal eventualidad, caben dos alternativas.

La primera, a nuestro parecer más segura, sería la interposición de un recurso de amparo por uno o varios parlamentarios basado en el artículo 23.2 de la Constitución, en tanto que se les ha sustraído de su ius in officium la posibilidad de deliberar y votar sobre un proyecto presupuestario durante varios años consecutivos. Y no cabe invocar al efecto el argumento pseudoliteral, miope y paleopositivista de que nuestra Lex legum no fija límites a las prórrogas presupuestarias, en tanto que no es dicho instituto el objeto del recurso, sino el incumplimiento del deber de presentar las cuentas anuales, a lo cual debe añadirse que un criterio finalista —prevalente en la interpretación normativa ex artículo 3.1 del Código civil— se muestra contrario a la prolongación indefinida de prórrogas que sustraiga al Parlamento la aprobación y control de este decisivo instrumento de dirección económica. Dada la naturaleza subsidiaria de esta vía, se requeriría un previo recurso ante el Tribunal Supremo por la inactividad del Ejecutivo en el cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales.

En segundo término, cabría otro camino, algo más incierto, de que una de las Cámaras —probablemente el Senado— presentara un conflicto frente al Gobierno de la nación, aunque ello planteara la delicada cuestión de una usurpación de atribuciones por vía de omisión. A nuestro entender, sería admisible, en tanto, que la no presentación del proyecto impide la votación de los presupuestos por los representantes democráticamente elegidos. Asimismo, hemos de añadir que podrían simultanearse ambas vías.

Para finalizar, hemos de recordar que el Gobierno debe conducirse en sus actuaciones no en aras de un interés particular o partidista, sino en defensa del bien común de la Nación española con plena sujeción al imperio de la ley. De ahí que resulte exigible al Ejecutivo central que cumpla con su ineludible deber institucional de negociar y presentar unos presupuestos viables ante las Cortes en lugar de «perder el tiempo» gastando esfuerzos y estipendios en criticar sentencias, conmemorar efemérides, realizar actos de propaganda u otras cortinas de humo. Y en última instancia, caso de resultar imposible su aprobación, que convoque nuevas elecciones para que el pueblo español, único titular de la soberanía nacional, decida sobre su futuro con unas cuentas públicas adaptadas a los nuevos retos que se ciernen sobre el horizonte.

• Francisco Javier Ruiz Bursón es profesor colaborador honorario de la Universidad CEU-Fernando III